2016年2月19日，清水河西畔，河北省张家口市文化艺术会展中心(以下简称“会展中心”)门前广场停满了车辆，大红条幅横挂在楼体门楣之上。张家口市第十三届人民代表大会第五次会议正在这里召开。

会展中心被当地政府列为市、省重点项目，建成之后，这已是自去年始第二次在此召开人大会议。

从高空鸟瞰，会展中心宛如一只巨大的“和平鸽”，鸽头、鸽身、鸽尾十分形象，尤其两只展开的“翅膀”，像要随时一飞冲天。在“鸽子”身后，“配套设施”为4幢造型时尚的高层楼房，与会展中心浑然一体。

然而，会展中心光鲜亮丽的背后却有着道不完的辛酸和纠结。

“政府的公建项目，工钱应该不成问题，没想到辛辛苦苦干了几年，至今还拖欠很多，搞得我们有家不能回。”会展中心的承建者们大多来自四川、江苏和安徽等地，他们的工队负责人这样向法治周末记者投诉。

“我们有什么办法？自有资金全部投进去了，还借了一亿多元的高利贷，3年前政府就说回购，目前还没达成意向，早已山穷水尽。”投资商也是一肚子的委屈。

法治周末记者调查发现，会展中心及其附属建筑系张家口市招商引资项目，自2010年开工建设之初，就没有完善规划、土地和城建等相关法定手续，完全是靠政府会议和文件“特事特办”催生出来的。如今，时过境迁，“非法建筑”无疑成为当下政府回购的瓶颈。

“边批边建”的重点项目

2016年1月中旬，猴年春节将至，讨薪又成为社会的热门话题，法治周末记者接到张家口市会展中心欠薪3000多万元的投诉，由于市政工程拖欠农民工薪酬的情况比较罕见，1月26日，记者来到张家口市采访。

在会展中心南侧，张家口华凯创业房地产开发有限公司(以下简称“华凯公司”)的办公楼上，记者见到姚家富、朱明华等十几人，他们声称代表1000多位农民工讨债，在此已苦守多日。会议室、楼道内丢满了空的榨菜包和方便面袋，空气中弥漫着冲泡方便面的浓浓味道。

工队负责人手里除了欠款凭据，还有一些政府文件复印件，他们说半个月没见到老板杨营凯了，“听说因为会展中心是非法建筑影响了政府回购，没钱给我们”。

华凯公司已呈放假状态，记者只见到留守的副总经理史鹏程。他表示，会展中心项目确实没有规划、占地等合法手续，原有的选址意见书和建设用地规划许可证也被收回了，董事长杨营凯在四处筹钱，争取还农民工一部分欠款。

会展中心及附属建筑共计约18万平方米，在立项开工之初统称为会展中心项目，那么，如此庞大的一组“非法建筑”群又是怎么建成的呢？

根 据政府文件和其他相关材料显示：2009年，正是河北省“三年大变样”时期，张家口市原有的5家影剧院全部被拆除，土地搞了开发，还市民一个文化娱乐设 施，是当时城市规划改造的刚性需求。在这种情况下，经过张家口市委一部门招商引资，最终确定由杨营凯牵头负责投资该项目。

在会展中心项目建设可行性方案中，提到投资方可“建设接待中心、公寓和高端住宅等配套设施，用于弥补建筑群的缺陷和资金的不足”；关于投资方的回报，可采取公益建筑政府回购或用同等价值土地置换等方式。这一方案得到了时任张家口市长郑雪碧及相关领导的批准。

2010年1月22日，张家口市政府召开专门会议，确定了会展中心建设用地的位置(在高新区辖区内)，并责成高新区管委会抓紧完成土地划拨、出让的相关手续，“3月底全面开工”。

同年3月23日，高新区管委会向市政府提交了给予会展中心项目优惠政策的请示，请示说：该项目投资近5亿元，建筑总面积18万平方米，建议项目用地“以划拨方式供地”90亩，减免各种费用，该项目可边建设边办理相关手续。

此请示得到市领导的同意，5月5日，高新区管委会作出立项意见，同意该项目立项。

在5月9日和11日，市政府两次召开专项会议督促各部门尽快办理相关手续之后，第二天，市规划局即核发了《建设项目选址意见书》。

随后在短短一周时间里完成了一系列工作：张家口高新区国土分局拿出初审意见——市国土资源局作出预审意见，同意该项目用地——市发改委颁发了《河北省固定资产投资项目核准证》——市规划局核发了《建设用地规划许可证》。

国土管理部门在预审意见中表示：会展中心项目是张家口市2010年十五个重点工程之一，也是2010年城镇面貌三年大变样的重点工程，市政府配套工程，对提升张家口市整体形象及改善人民生活质量有极大的作用。

截至2011年12月进入冬季休工时，会展中心及附属建筑主体已基本完成。但在第二年开春复工时，因为无合法手续被城建稽查部门叫停，经过高新区管委会向市政府请示，该项目得以恢复施工。

2012年8月，市政府召开项目推进会议，肯定了会展中心的重要作用，认为各有关部门要按照“特事特办”的原则，高度重视，主动服务，切实解决好建设过程中出现的各种问题，确保项目快速有序地进行。

2013年11月2日，会展中心竣工，并交付使用。其附属建筑商住楼部分于2014年5月完工，业主陆续领钥匙入住。

既然可以“边批边建”和“特事特办”，竣工投入使用两年多之后，为什么反倒成了没有任何手续的非法建筑？

对 此，华凯公司副总经理史鹏程解释说，董事长杨营凯原来是搞教育和电子产品的，不懂房地产开发，政府让怎么干就怎么干，大批资金投进去了，才发现划拨土地不 能建商住楼，建成了也无法申领房产证正常销售，因此请求调整规划，公益部分搞划拨，商住占地办理出让手续。但不知什么原因，三四年过去了，原有的规划许可 证已交回，调整后的手续却迟迟下不来。

官方一位知情人告诉法治周末记者，自2010年至今，张家口市长已换五任，有的升迁，有的调动，还有的因为腐败锒铛入狱。“边批边建”本身就违法，补办手续也存在相当大的难度，新任领导谁愿意来理这笔旧账？这是致会展中心项目于窘迫境地的主要原因。

据最新消息，春节假期过后，就在几天前，张家口市政府有关领导已经作出批示，同意将会展中心公益部分所占33亩土地单列划拨，“和平鸽”有望合法化。

“三年大变样”遗留的问题

明知道划拨土地不能建商住楼，为什么职能部门没有对上级领导的决策提出异议？已经既成事实的违法建筑应当如何对待？带着这些问题，2月19日，法治周末记者到张家口市有关部门采访。

“‘三年大变样’时期这样的违章建筑多了，不光张家口，恐怕其他城市也多得很。”张家口市规划局一位工作人员直言不讳地对记者表示，“你说人家非法，人大会在里面召开呢！”

在市规划局办公室，徐宝主任告诉记者，2010年核发给该项目的《建设用地规划许可证》，究竟是谁办理的已无从知晓，问了很多人都说记不清楚，还有调整规划的事情也没人知道，他让记者到市行政服务中心规划局窗口找赵科长查询档案。

记者来到张家口市行政服务中心规划局窗口，工作人员说赵科长不在，但调整规划的事他应该最清楚，因为赵科长刚从市局规划编审科调过来。

然而，当记者电话连线赵科长，他却说这些事都不知道，档案不在服务中心，在市局档案室。

随后，记者来到张家口市国土资源局，其接待人员让记者到经济开发区(原高新区)分局了解情况。

“我们单位小、级别低，很多事情只能向上级请示。”局长庞明证实会展中心33亩公益占地正准备办理土地划拨手续，而附属建筑商住占地57亩何时办理出让尚无时间表。

谈到违法建筑最终如何处理，庞局长表示已经作过行政处罚，他们能做的也只有这些。

据记者了解，华凯公司在出售商住楼时，与业主签订的均为大产权合同，承诺办理房产证，看来遥遥无期了。

追溯“三年大变样”，要从8年前说起，2007年12月10日，河北省政府出台《关于加快推进城镇化进程的若干意见》，正式提出“开展城镇面貌三年大变样活动”，明确了原则意见，城镇面貌三年大变样活动正式启动。

时任省主要领导在会议上强调，要“坚持大手笔，所向披靡”，由此，河北省轰轰烈烈地开展了一场“一年一大步 三年大变样”的城市化建设。

张家口市一位不愿具名的官员谈到“三年大变样”时说，虽然此间一些领导干部的做法“过急过糙”，甚至违反法律法规，给某些单位或个人带来一定的损失，但主观愿望是好的，谁也没有私弊，从张家口整个经济发展进程而言，这项活动还是值得肯定的。

上述官员说，没有“三年大变样”，城市的品位就不会提升，京津冀一体化便无从谈起，可以说京津冀一体化、国家可再生能源示范基地和冬奥会，对于张家口来说是三张大馅饼。

但他又认为，现任市领导应当处理好“三年大变样”期间的遗留问题，对因政府原因造成的违法建筑，要积极主动帮办手续，使其合法化。因此，对某些单位和个人造成的损失也要予以考虑，毕竟他们为张家口的城市面貌作出过贡献，“政府要做有良心的政府、勇于担当的政府”。

“城市变样，我们也变了样”

张家口市会展中心的建设者大多来自外省，朱明华、姚家富等几位工队负责人告诉记者，在来参加这个项目建筑之前，他们都有房有车，如今张家口市变漂亮了，而他们“车卖了，房子抵押出去了，还欠了一屁股的高利贷”。

朱明华，江苏常州人，他带领的劳务队是清一色的农民工，于2011年分包了会展中心项目的主体建筑、二次结构部分工程，华凯公司一直没能按照约定支付其劳务费，每年只在年末象征性地支付一点，到今年春节前还欠朱明华400多万元。

“开 发商给不了钱，我手下的数百名工人还等着要工资，他们经常到我家里闹，没办法，我把所有的积蓄拿出来，车卖了，房子抵押借了很多高利贷。但这只是杯水车 薪，解决不了根本问题。此后到我家里闹事的，除了工人还多了放高利贷的，利息滚得远远超过本金。”朱明华说，这样已过了4年，不敢回家，但最让他难过的不 是债务压身，“去年父亲去世，因怕讨债人搅闹，我都没敢回家送葬，作为人子，活着不能尽孝，死了不能送终，成为我一生的痛。”

“我的情况和朱明华差不多。”姚家富说，为了给工人支付工资，家里值钱的东西全卖光了，还借了260万元的高利贷，最高的月息8分，最低也要3分，利息早超过本金，一回家，工人和放贷的就追着要钱，不给就打，所以也不敢回家。

姚家富是重庆江津人，自2013年会展中心完工之后，为了讨要400多万元的工程欠款，带着十几个班组长长期租住在张家口，房间住不下，就挤在客厅打地铺。

2016年1月26日，法治周末记者在华凯公司采访时，见到的十几位讨要劳务费的农民工，他们大多是工队长或班组长，遭遇和朱明华、姚家富大致相同，为了要债，他们和一部分工人留在张家口打工，忙时干活，闲时讨薪。

据介绍，2016年元旦后，这些人便守在华凯公司讨薪，而农民工们还住在工棚里，等着拿钱回家过年，张家口的冬天十分寒冷，工棚四面透风，自来水管都冻裂了，生活异常艰苦。

经了解，为了解决民工薪酬问题，华凯公司累计向政府借款约4000万元，猴年春节前夕，酌情又发放了一部分，现在欠薪总额不足2000万元。

“其 实我们的日子更难过。”史鹏程告诉记者，他们也有8个月没发工资了，算上自己，董事长杨营凯，副总马树民，不下五六个都被农民工打骂过，杨营凯曾被农民工 打伤，被高利贷围困，袖子被扯了下来。我们都没有报警，毕竟欠人家的，甚至有一次工人用绳子把马树民捆了，非要扔到河里去。

“我们不是赖 账，会展中心总投资2.7亿元，原指望商住部分销售后能缓解资金压力，谁知手续不全，办不了按揭贷款，业主大多只交了40%的首付，无奈只有求助于小额贷 款公司，这几年高息借款达1.8亿元，即使会展中心政府回购，也弥补不了巨额利息损失，即便商住部分占地合法化，当初土地挂牌每亩80万元，现在每亩达到 200万元，也要赔得血本无归。”史鹏程说。